Op grond van de Wet ruimtelijke ordening is elke gemeente verplicht om voor haar grondgebied een bestemmingsplan op te stellen. Het bestemmingsplan heeft verschillende functies waarvan – in ieder geval voor de praktijk – de belangrijkste is om aan te geven hoe de verschillende percelen en gronden binnen de gemeente gebruikt mogen worden.

Het bestemmingsplan functioneert als toetsingskader voor bouwplannen en soms ook wel voor andere werkzaamheden zoals het slopen van panden. In het bestemmingplan zijn bovendien voorschriften opgenomen voor het gebruik van de gronden en de opstallen (de gebouwen).

Het bestemmingsplan is zowel voor de burger als de overheid bindend. Een bestemmingplan bestaat uit een bestemmingsplankaart waarop alle gronden van het bestemmingsplangebied zijn aangegeven, voorschriften die aangeven wat er binnen een bestemming mag en een toelichting op het bestemmingsplan. Aan de hand van de plankaart kan, althans dat is de bedoeling, worden afgelezen welke functies zijn toegelaten op een bepaald perceel, hoe het gebruikt mag worden en op welke wijze er gebouwd mag worden. Een bestemmingsplan geeft namelijk niet alleen aan welk gebruik mogelijk is maar ook wat de bebouwingsvoorschriften zijn. Zo kunnen er maximale maten zijn gegeven voor bouwhoogtes maar ook bebouwingspercentages en bouwregels ten aanzien van dakkapellen, dakterrassen, de gevels en de nok- en goothoogte.

In het verleden kwamen zeer uiteenlopende bestemmingen voor. Nu is het de bedoeling van de wetgever met de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, die sinds 1 juli 2008 van kracht is, om toe te werken naar een geüniformeerd systeem van bestemmingen. De gedachte is dat er als het ware een vaste lijst van bestemmingen is waarmee in alle bestemmingplannen in heel Nederland gewerkt gaat worden. De bestemmingen kunnen variëren van wonen, water, horeca tot groenvoorzieningen, maatschappelijke doeleinden en bedrijven.

Het standaardiseren van de bestemmingen hangt ook samen met de bedoeling van de wetgever om de bestemmingsplannen te digitaliseren. Het is de bedoeling dat een burger door middel van de digitale bestemmingsplankaart in één oogopslag kan zien wat op een perceel allemaal is toegestaan en wat niet. Op dit moment zijn de bestemmingsplankaarten vaak verouderd omdat er allerlei ontheffingen en uitzonderingen kunnen zijn gecreëerd die niet terug te zien zijn op de bestemmingsplankaart. Het is met oude bestemmingplannen dan ook altijd zaak om erop te letten of voor het perceel waarin men geïnteresseerd is niet ook in het verleden vrijstellingen of ontheffingen zijn verleend.

Een bestemmingsplan is in beginsel voor tien jaar van kracht. De gemeente is verplicht om na tien jaar óf het bestemmingsplan opnieuw vast te stellen óf het te herzien en een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. Voldoet de gemeente niet aan deze verplichting, dan mag zij voor omgevingsvergunningen voor bouwen die zij afgeeft geen leges meer heffen. Dit betekent het mislopen van een aanzienlijke inkomstenbron voor de gemeente en de verwachting is dan ook dat gemeenten hierdoor een flinke prikkel hebben om hun bestemmingsplan actueel te houden.

Wat betekent een bestemmingsplan in de praktijk?
Het bestemmingsplan geeft aan op welke wijze u van uw pand/perceel gebruik mag maken. Mag u er bijvoorbeeld wonen, een bedrijf hebben, een kantoor hebben of een horeca-inrichting exploiteren. Gebruik in strijd met de bestemming is verboden! Dit kan aanleiding geven tot langdurige en vervelende handhavingprocedures en zelfs, al is dat heel uitzonderlijk, strafrechtelijke handhaving. Dit geldt niet alleen voor het gebruik in strijd met de bestemming maar ook voor het bouwen in afwijking van de bebouwingsvoorschriften, bijvoorbeeld het te hoog bouwen of het niet in acht nemen van de voorschriften rondom dakkapellen, dakterrassen of andere zaken.

Ontheffing van bestemmingsplan
De mogelijkheid bestaat om van een bestemmingsplan ontheffing te verlenen. Wordt ontheffing verleend dan mogen de gronden in afwijking van de voorschriften van het bestemming worden gebruikt en/of mag in afwijking van het bestemmingsplan worden gebouwd. De Wet ruimtelijke ordening kent hiervoor een aantal instrumenten.

De ‘lichtste’ wijze van het verlenen van ontheffing is dat het bestemmingsplan zelf de mogelijkheid biedt aan het college van burgemeester en wethouders om ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan of om het bestemmingsplan te wijzigen. Een dergelijke zogenaamde ‘binnenplanse ontheffing of wijzigingsbevoegheid is al bij het opstellen van het bestemmingsplan door de gemeente zelf meegenomen en zal in voorkomende gevallen de eerste aangewezen weg zijn om te volgen.

Als de binnenplanse ontheffingsmogelijkheid geen uitkomst biedt kan het college van burgemeester en wethouders ontheffing van het bestemmingsplan verlenen op grond van artikel 2.12 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de zogeheten ‘kruimelontheffing’. Het college van burgemeester en wethouders kan met behulp van dit artikel ontheffing van het bestemmingsplan verlenen voor een aantal limitatief in het Besluit omgevingsrecht opgenomen gevallen. Het betreft dan achtereenvolgens:

• de uitbreiding van of het bouwen van een bijgebouw bij een woning,
• de uitbreiding van of het bouwen van een bijgebouw bij een ander gebouw (niet zijnde een woning),
• het bouwen van gebouwen voor openbare nutsvoorzieningen, het openbaar vervoer en het wegverkeer;
• het bouwen van bepaalde bouwwerken geen gebouwen zijnde,
• het bouwen van dakkapellen en dakopbouwen of daarmee vergelijkbare bouwsels;
• het bouwen van kassen of bedrijfsgebouwen met een lichte constructie;
• het bouwen van antenne-installaties;
• het gebruik van terreinen voor jaarlijks terugkerende evenementen; de wijziging van het gebruik van bouwwerken (al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten);
• wijziging van het gebruik van recreatiewoningen voor bewoning;
• het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning, mits aan een aantal eisen wordt voldaan.

Als ook de kruimelontheffing geen uitkomst biedt dan bestaat er de mogelijkheid om door middel van een omgevingsvergunning ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen: het betreft dan wel een zwaardere en langere procedure.

Met het afgeven van een dergelijke omgevingsvergunning wordt niet lichtvaardig omgegaan. Er moet een zogenaamde ‘goede ruimtelijke onderbouwing’ worden opgesteld waarin aangegeven wordt waarom de afwijking in dit specifieke geval ruimtelijk en planologische verantwoord is. Besluit de gemeente om mee te werken aan het verlenen van de vergunning dan dient er een procedure te worden gevolgd waarbij belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld zienswijzen in te dienen. Daarnaast is uiteraard beroep en hoger beroep mogelijk tegen het afgeven van een dergelijke vergunning.

Naast bovengenoemde mogelijkheden tot ontheffing biedt de Wabo de mogelijkheid voor een tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan. Een dergelijke tijdelijke ontheffing kan voor maximaal vijf jaar worden verleend. Na afloop van de ontheffing is degene aan wie de ontheffing is verleend verplicht de met het bestemmingsplan strijdige situatie te herstellen in de oorspronkelijke toestand of om de situatie in overeenstemming met het bestemmingsplan te brengen. Aan de tijdelijke ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden en zij kan ook worden overgedragen. Voorwaarde is wel dat de ontheffing alleen kan worden verleend indien sprake is van een tijdelijke behoefte. Deze eis wordt vooralsnog behoorlijk streng uitgelegd. Een tijdelijke behoefte bestaat bijvoorbeeld bij de bouw van een noodwinkel in verband met de bebouwing van een winkelpand maar niet als de behoefte blijvend is bijvoorbeeld de bouw van huisvesting voor buitenlandse arbeidskrachten. De behoefte aan tijdelijke huisvesting voor dergelijke arbeidskrachten is immers een jaarlijks terugkerend fenomeen.

Ten aanzien van alle bevoegdheden om ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen of het bestemmingsplan te wijzigen dient opgemerkt te worden dat de gemeente een grote vrijheid heeft in het al dan niet verlenen van ontheffingen/omgevingsvergunningen en slechts in uitzonderlijke gevallen kan worden gedwongen van deze bevoegdheid gebruik te maken. Wel komt het vaak voor, met name met betrekking tot de kruimelontheffing, dat gemeenten beleidsregels opstellen ten aanzien van de vraag wanneer zij wel en wanneer zij niet een ontheffing willen verlenen. Dergelijke beleidsregels kunnen een gemeente wel binden.

Conclusie
Het bestemmingsplan geeft per pand/perceel aan op welke wijze het gebruikt mag worden en hoe het bebouwd mag worden. Daarmee is het een zeer belangrijk normerend en sturend instrument. Het belang van het kennisnemen van het bestemmingsplan voor elke gebruiker van een pand of perceel kan niet genoeg benadrukt worden. Zeker indien men plan is forse investeringen te doen met het oog op een bepaald gebruik is het verstandig te controleren of het beoogde gebruik wel is toegestaan.

Indien een bestemmingplanregeling aan de weg staat aan gewenst gebruik of een gewenste verbouwing dan is het mogelijk om op verschillende manieren een dergelijk gebruik en/of verbouwing mogelijk te maken doordat de gemeente verschillende bevoegdheden kent om ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen. Het is echter altijd aan de gemeente zelf om de afweging te maken of ze mee wil werken aan het verlenen van een dergelijke ontheffing of niet, zij het dat deze bevoegdheid ingekaderd kan zijn door beleidsregels van de gemeente zelf.

TIPS

• Ga altijd goed na wat de bestemming is op grond van het bestemmingsplan zodat je weet waar je aan toe bent.
• Informeer uitgebreid bij de gemeente naar de bestemming voordat je overgaat tot aankoop van een pand. Beperk jezelf daarbij niet tot het vigerende bestemmingsplan maar vraag ook of er in het verleden vrijstellingen, wijzingen of andere planologische maatregelen met betrekking tot het perceel/het pand zijn genomen.
• Soms kunnen bestemmingen voor meerdere uitleg vatbaar zijn. Zo kan de bestemming zijn ‘lichte horeca’. Er kan discussie bestaan over wat wel en wat niet onder lichte horeca verstaan dient te worden. Neem dan ook goed kennis van de begripsomschrijvingen en vraag bij twijfel de gemeente om uitleg.
• Bedenk dat het bestemmingsplan ook vaak voorschriften geeft ten aanzien van ogenschijnlijk ondergeschikte punten zoals de dakafwerking, de nokhoogte, dakkapellen en dakterrassen. Ook bouwplannen die in strijd zijn met deze bebouwingsvoorschriften van het bestemmingsplan zijn illegaal en dus handhaafbaar.
• Indien een ontheffing van het bestemmingsplan aangevraagd dient te worden, probeer deze dan zo goed mogelijk ruimtelijk te onderbouwen. Daarbij is het van belang na te gaan welke effecten het gewenste gebruik/de gewenste bebouwing heeft op de omgeving. De daarbij aan verkeersaantrekkende werking, ruimtelijke uitstraling, licht, geluid, wegnemen van lichtinval. Bespreek deze potentiële effecten zo goed mogelijk en geef aan dat ze ruimtelijk toelaatbaar zijn.
• In sommige gevallen kan gebruik van een pand dat al heel lang bestaat maar strijdig is met het bestemmingsplan worden voortgezet. Dit is een gevolg van het overgangsrecht dat in elk bestemmingsplan is opgenomen. Als strijdig gebruik met het bestemmingsplan al bestond voor het nieuwe bestemmingsplan in werking trad, dan kan het onder het overgangsrecht vallen. Hetzelfde kan gaan gelden voor bebouwing. Daarbij is het echter wel de tendens dat gebruik en/of bebouwing welke al onder het oude bestemmingsplan verboden was hier niet meer onder valt. Bij reeds lang bestaand illegaal gebruik en/of illegale bebouwing kan het echter lonen om te bekijken of een beroep op het overgangsrecht gedaan kan worden.