Amsterdamse voorschriften raamprostitutie deels in strijd met de Dienstenrichtlijn
Op 29 augustus jl. heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan in meerdere zaken van exploitanten van raamprostitutiebedrijven. De exploitanten kwamen op tegen de aangescherpte vergunningsvoorwaarden voor het exploiteren van een raamprostitutiebedrijf.
In 2013 zijn nieuwe, strengere, APV-bepalingen/voorschriften van kracht geworden voor exploitanten van prostitutiebedrijven. Zij dienden na invoering hiervan een nieuwe exploitatievergunning aan te vragen, bij welke aanvraag een bedrijfsplan moest worden overgelegd die voldoet aan de eisen uit de APV.
Bij de rechtbank kwam onder andere de vraag aan de orde of de vergunningvoorschriften die zijn verbonden aan de exploitatievergunningen – en al dan niet onder protest waren opgenomen in de bedrijfsplannen – in overeenstemming zijn met de Europese Dienstenrichtlijn. De voorschriften beperken namelijk het vrij verkeer van diensten binnen de Europese Unie.
Reactie Afdeling op vergunningvoorschriften
De Afdeling heeft ieder voorschrift afzonderlijk beoordeeld en de vraag beantwoord of het voorschrift in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn. Zij beoordeelt kort gezegd:
1) of het voorschrift een dwingende reden van algemeen belang dient;
2) of het voorschrift redelijkerwijs geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken;
3) of het voorschrift niet verder gaat dan noodzakelijk ter verwezenlijking van dit doel, en;
4) of het doel niet te bereiken valt met minder beperkende maatregelen.
Drie van de vijf vergunningsvoorschriften zijn aldus de Afdeling in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn.
Verbod om voor meer dan zes dagen per week en elf uur per dag te verhuren
Zo oordeelde de Afdeling over het voorschrift dat het exploitanten verboden is een werkruimte voor meer dan zes dagen per week en meer dan elf uur per dag aan een sekswerker te verhuren, niet in strijd is met Europees recht. Het voorschrift dient ter voorkoming van mensenhandel en uitbuiting. Door zoveel mogelijk barrières op te werpen probeert de burgemeester dit te bestrijden. Een van die barrières is voornoemd voorschrift. Het voorschrift doorstaat de evenredigheidstoets en is een gerechtvaardigde beperking van het vrij verrichten van diensten.
De Afdeling overweegt in dit verband nog dat de mogelijkheid van een sekswerker om een kamer (voor de zevende dag) te huren bij een andere exploitant er niet automatisch voor zorgt dat de ‘zes dagen regel’ geen effect heeft.
Intakegesprek
Het voeren van een intakegesprek door de exploitant dient ter voorkoming van gedwongen prostitutie en het versterken van de positie van sekswerkers. Hierbij wordt aan exploitanten een vergewisplicht opgelegd. Waar het om gaat is dat de exploitant niet verwijtbaar signalen van dwang en uitbuiting mist. Het missen van dergelijke signalen zou niet per definitie intrekking van de exploitatievergunning inhouden. Aldus de Afdeling doorstaat ook dit voorschrift de evenredigheidstoets en levert dit geen strijd op met Europees recht.
Twaalf minuten-eis
De twaalf minuten-eis houdt in dat indien een toezichthouder een overtreding constateert, een exploitant binnen twaalf minuten lopend op deze plaats moet zijn. De Afdeling oordeelt dat deze eis verder gaat dan noodzakelijk. Er bestaan minder ingrijpende alternatieven, waaronder het telefonisch te woord staan van de toezichthouder. Tevens heeft deze eis geen toegevoegde waarde ten opzichte van een andere eis dat een exploitant toezichtrondes moet lopen. De Afdeling oordeelde dat de twaalf minuten-eis niet mag worden gesteld.
Hygiëne-eisen
Exploitanten dienen een hygiëneplan op te stellen (ter goedkeuring van de GGD) welke onderdeel uitmaakt van het bedrijfsplan en daarmee de exploitatievergunning. Exploitanten en leidinggevenden moeten zorgen dat sekswerkers de landelijke hygiënerichtlijnen naleven. De voorschriften die zien op naleving van hygiëne-eisen waar exploitanten en leidinggevenden geen direct zicht of invloed op hebben, doorstaan de evenredigheidstoets niet en vormen daarmee geen rechtvaardigde beperking op het vrij verrichten van diensten.
Verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens
Persoonsgegevens die zien op het seksuele leven van sekswerkers mogen niet worden verwerkt ten gunste van het vergunningenstelsel van de Gemeente Amsterdam. De APV bepaling (artikel 3.31 lid 1 APV) die bepaalt dat gegevens die worden opgeslagen in de bedrijfsadministratie en die beschikbaar zijn voor toezichthouders en opsporingsambtenaren, onverbindend wordt verklaard. Dit betekent dat het aan de exploitatievergunning verbonden voorschrift over de intake- en vervolggesprekken – voor zover daarin de verplichting is opgenomen gespreksverslagen te maken voorzien van bijzondere persoonsgegevens – zonder dat is voldaan aan een van de uitzonderingen van artikel 23 lid 1 Wbp niet mocht worden gesteld.
Conclusie
De twaalf minuten-eis, de hygiëne-eisen (voor zover het eisen betreft waar exploitanten/leidinggevenden geen directe invloed/zicht op hebben) en de verplichting om zonder dat sprake is van een van de uitzonderingen van artikel 23 lid 1 Wbp bijzondere persoonsgegevens op te nemen in verslagen van intake- en vervolggesprekken, doorstaat de toets niet.
De eis om voor niet meer dan zes dagen, elf uur per dag een kamer te mogen verhuren en het voeren van intakegesprekken doorstaan de toets wel.
Wat betekent dit voor de praktijk?
Deze uitspraak laat zien dat niet ieder voorschrift zoals gesteld door een gemeente (bijvoorbeeld een voorschrift verbonden aan de exploitatievergunning) in lijn is met het Europees recht. Het is dus zeker niet zo dat alle voorschriften maar geaccepteerd hoeven te worden.
In bovenstaande zaak gaat het om voorschriften verbonden aan vergunningen voor raamexploitanten, maar er zijn natuurlijk nog tal van andere vergunningen waar bepaalde voorschriften kunnen worden gesteld.