Stand van zaken 'Winkeldiversiteit Centrum Amsterdam'
Woensdag 18 juli 2018 is het bestemmingsplan 'Winkeldiversiteit Centrum Amsterdam' door de gemeenteraad van Amsterdam gewijzigd vastgesteld.
Het bestemmingsplan 'Winkeldiversiteit Centrum Amsterdam' is het vervolg op het op 5 oktober 2017 genomen voorbereidingsbesluit 'Winkeldiversiteit Postcodegebied 1012'.
Met het voorbereidingsbesluit en nu met het bestemmingsplan wil de gemeenteraad van Amsterdam invulling geven aan de wens van het stadsbestuur om de winkeldiversiteit in de Amsterdamse binnenstad niet te laten afnemen. Om dit te bereiken wil de gemeenteraad van Amsterdam reguleren dat onder andere het aantal zaken dat zich richt op dagjesmensen en/of toeristen niet verder toeneemt. Ook wenst de gemeente geen nieuwe zaken meer die zich richten op de verkoop van etenswaren voor directe consumptie en geldt er een verbod voor mengformules bij winkels met een voedselwarenassortiment. Er moet een aantrekkelijker winkelaanbod komen, vooral ook voor de inwoners van Amsterdam.
Sinds de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit hebben de hierin opgenomen verbodsbepalingen geleid tot een aantal spraakmakende procedures zoals onder andere die van Cheese Company en de Seefoodshop. In geen van deze procedures is al sprake van een gerechtelijk eindoordeel. De Cheese Company wacht nog op uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Seefoodshop bevindt zich nog in de bezwaarfase.
In vrijwel alle procedures moet een aantal cruciale rechtsvragen worden beantwoord. De beantwoording is ook van groot belang voor het nu vastgestelde bestemmingsplan: Zijn de brancheringsregels die de gemeenteraad van Amsterdam in het voorbereidingsbesluit en nu in het bestemmingsplan toegestaan op grond van het Europees Recht en meer concreet op grond van de Dienstenrichtlijn?
Hoewel Appingedam veel minder dagjesmensen en toeristen trekt en uiteraard veel minder groot is, is deze plaats toch richtinggevend voor Amsterdam. De gemeenteraad van Appingedam heeft namelijk al eerder een bestemmingsplan vastgesteld met daarin brancheringsregels. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft zich hierover inmiddels al meermaals gebogen en het Hof van Justitie van de Europese Unie ('Hof') een aantal prejudiciele vragen gesteld (ECLI:NL:RVS:2016:75). Op 30 januari 2018 heeft het Hof deze vragen beantwoord (C-360/15 en C31/16, ECLI:EU:C:2018:44).
Volgens het Hof is de Dienstenrichtlijn inderdaad van toepassing op brancheringsregels in bestemmingsplanen die geografische zones aanwijzen waar specifieke vormen van detailhandel zich wel of niet kunnen vestigen. Een dergelijke regeling in een bestemmingsplan is alleen toegestaan als deze 1. niet discriminerend is, 2. noodzakelijk is en 3. evenredig is.
Dit geldt voor de voorbereiding van bestemmingsplannen, maar ook voor bestaande plannen.
Ook het bestemmingsplan 'Winkeldiversiteit Centrum Amsterdam' moet dus langs deze meetlat worden gelegd. In aanvulling op deze criteria heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij haar tussenuitspraak van 20 juni 2018 geoordeeld dat een gemeenteraad aan de hand van een analyse met specifieke gegevens onderbouwen dat de brancheringsregeling zowel geschikt als de minst beperkende maatregel is. De brancheringsregeling kan niet enkel op algemene ervaringsregels worden gebaseerd. Ook de gemeente Amsterdam zal dus met een zorgvuldige en deugdelijk (cijfermatige) onderbouwing moeten komen om de evenredigheid van de verstrekkende regeling te rechtvaardigen. Hoewel de gemeenteraad van Amsterdam stelt dat een dergelijke onderbouwing er is, is het de vraag of de rechter daar ook zo over zal denken.
Dat geldt overigens ook over de eisen van non-discriminatie en noodzakelijkheid. Omdat de redenen voor de brancheringsregeling tussen de gemeente Amsterdam en de gemeente Appingedam op een aantal essentiele onderdelen verschilt, is het niet vanzelfsprekend dat de Afdeling zal oordelen dat de regeling in Amsterdam niet discriminerend en noodzakelijk is.
Ander belangrijk aspect van het bestemmingsplan 'Winkeldiversiteit Centrum Amsterdam' zijn de definitiebepalingen van de 'verboden' branches. Deze zijn door de gemeenteraad van Amsterdam verder aangescherpt, maar lijken nog steeds voor meerdere uitleg vatbaar.
Zo worden geen nieuwe toeristenwinkels toegestaan. Maar wat is een toeristenwinkel? Volgens het bestemmingsplan richt een toeristenwinkel zich met zijn reclame-uitingen, presentatie, assortiment en/of bedrijfsvoering op dagjesmensen en/of toeristen. Uit de aangepaste toelichting op definitie blijkt vervolgens de complexiteit van deze bepaling: er wordt onder andere verwezen naar de wijze van verpakking, de voertaal in de winkel en concurrentie met lokale winkels. En die criteria bij elkaar laten volgens de raad geen misverstand bestaan over de vraag wanneer er sprake is van een toeristenwinkel. Of daar geen misverstand over kan bestaan is echter maar zeer de vraag.
In ieder geval heeft een aantal bedrijven in de binnenstad al specifiek aan de raad van Amsterdam gevraagd te verklaren dat ze niet als toeristenwinkel worden gekwalificeerd. Meest aansprekend is misschien wel de Official Fanshop van Ajax die recentelijk is geopend in de Kalverstraat. Volgens de raad richt de fanshop zich niet in het bijzonder op dagjesmensen en/of toeristen, maar ook op alle andere mensen. Ook zijn de artikelen niet te kwalificeren als souvenirs. Klaarblijkelijk zijn "de andere mensen", de inwoners van Amsterdam. Maar of de Ajax fanshop zich in de Kalverstraat vooral richt op de inwoners van Amsterdam mag gerust worden betwijfeld.
In dat licht is de uitspraak van de Voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2018 (AMS 18/3600) dan ook opmerkelijk, toen deze bij een andere recent in het centrum geopende zaak oordeelde dat er reeds sprake was van een toeristenwinkel omdat de ondernemers er mee bekend waren dat in de betreffende zaak dagjesmensen en toeristen veelvuldig aanwezig zijn en dat dus de conclusie kan worden getrokken dat de winkel -wat van het assortiment, de voertaal in de winkel, of de presentatie ook moge zijn- gericht is op dagjesmensen en toeristen. Dat geldt voor een willekeurige nieuwe zaak in de Kalverstraat dan natuurlijk ook.
De gemeenteraad van Amsterdam pakt het speerpunt van beleid met betrekking tot de winkeldiversiteit in ieder geval voortvarend op met het binnen korte tijd vaststellen van het ontwerpbestemmingsplan. Of het beleid stand zal houden is echter nog steeds de vraag.