Amsterdam: beleidsregel levensgedrag en bedrijfsvoering van kracht

Op 19 april 2021 heeft de burgemeester van Amsterdam de Beleidsregel levensgedrag en bedrijfsvoering vastgesteld. In de beleidsregel geeft de burgemeester invulling aan de begrippen 'levensgedrag' en 'wijze van bedrijfsvoering' zoals opgenomen in de APV van Amsterdam.

Deze beleidsregel is van belang voor alle exploitanten en leidinggevenden van alcoholschenkende horecabedrijven. Maar ook voor een aantal andere -in de APV aangewezen bedrijven zoals spyshopwinkels, prostitutiebedrijven en (kans) spelgelegenheden.

De exploitanten en leidinggevende mogen op grond van de Drank- en Horecawet (als het gaat om horecabedrijven) en de APV (de andere aangewezen bedrijven) namelijk in geen enkel opzicht van 'slecht levensgedrag zijn'.

Op grond van de APV .mag de 'wijze van bedrijfsvoering' van deze bedrijven ook niet leiden tot nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat, de veiligheid of de openbare orde in de directe omgeving van het bedrijf.

Maar wanneer is sprake van 'slecht levensgedrag' of een 'slechte wijze van bedrijfsvoering'?

De afgelopen jaren is er veelvuldig geprocedeerd over de vraag of een exploitant al dan niet van slecht levensgedrag is of dat er sprake was van een slechte bedrijfsvoering en dat om die reden de vergunning moest worden geweigerd, of ingetrokken of niet verlengd.

Een juridisch principiële discussie is gevoerd of de criteria 'slecht levensgedrag' en 'slechte bedrijfsvoering' niet in strijd zijn met de Europese Dienstenrichtlijn. Met name was de vraag of deze criteria niet strijdig zijn met de in de Dienstenrichtlijn opgenomen criteria dat deze vooraf duidelijk, objectief, transparant en ondubbelzinnig moeten zijn. En ja: hoe objectief kun je de vraag beantwoorden of iemand van slecht levensgedrag is, of dat er sprake is van een slechte bedrijfsvoering en dat dit moet leiden tot het weigeren van de vergunning.

Een besluit ook met zeer grote gevolgen voor het voortbestaan van de onderneming.

Een aantal lagere rechters achtten de APV van Amsterdam op dit punt inderdaad in strijd met de Dienstenrichtlijn. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft als hoogste bestuursrechtcollege op 9 september 2020 echter uitgesproken dat de APV van Amsterdam weliswaar weinig uitleg geeft over de invulling van het begrip levensgedrag, maar dat de toelichting op de APV tezamen met de zogenaamde vaste gedragslijn toch voldoende is om de toets aan de Dienstenrichtlijn te doorstaan. De Afdeling overwoog ook dat aanvullend beleid een aanvaardbare invulling kan zijn van levengedragcriterium.

Maar hiermee blijft het nog steeds de vraag: wanneer is er volgens de burgemeester sprake van slecht levensgedrag en wanneer is er sprake van een slechte bedrijfsvoering? Een vraag die nog steeds schuurt met de vereiste transparantie, de kenbaarheid en het verbod op willekeur.

De burgemeester van Amsterdam heeft hier nu nvulling aan gegeven in de Beleidsnotitie levensgedrag en bedrijfsvoering.

Uit de notitie blijkt dat de burgemeester zichzelf nog steeds heel veel ruimte geeft bij de beoordeling of er sprake is van slecht levensgedrag of een slechte bedrijfsvoering.

De burgemeester noemt een groot aantal (strafbare) feiten en omstandigheden die kunnen leiden tot het oordeel van 'slecht levensgedrag'. Deze variëren van een snelheidsovertreding tot moord en doodslag. Maar de burgemeester geeft in de notitie ook aan dat de in notitie genoemde overtredingen en misdrijven niet limitatief zijn. Ook andere feiten en omstandigheden kunnen leiden tot het oordeel dat er sprake is van slecht levensgedrag. In algemene zin geldt een terugkijkperiode van 5 jaar. 

Voor de beoordeling van 'slechte bedrijfsvoering' wordt aangegeven dat hierbij de gevolgen van de betreffende feiten en omstandigheden voor het woon- en leefklimaat en de openbare orde worden  betrokken. Er wordt daar dus meer specifiek gekeken naar de situatie ter plaatse. Dat geldt niet voor de beoordeling van levensgedrag. Komt de burgemeester tot het oordeel dat er sprake is van slecht levensgedrag, dan kan de vergunning worden geweigerd, ook al heeft dit levensgedrag geen effect op het woon- en leefklimaat of de openbare orde.

Al met al lijkt de burgemeester met de beleidsnotitie aan te geven dat de feiten en omstandigheden die betrokken mogen worden bij de beoordeling van levensgedrag (vrijwel) onbeperkt zijn. Daarmee blijft het nog steeds de vraag of deze wijze van beoordelen, ook al is er sprake van een beleidsnotitie, de toets aan de Dienstenrichtlijn en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan doorstaan. 

De Afdeling heeft hier in de reeds genoemde uitspraak van 9 september 2020 al een voorschot voor gegeven. Het moet met name gaan om feiten en omstandigheden waarvan voor een ieder duidelijk is dat er evident sprake is van 'slecht levensgedrag'. De invulling van de 'evidentienorm' zal voer zijn voor juristen en aanleiding geven voor menig nieuwe procedure.

Want ben je van slecht levensgedrag in de zin van de Drank- en Horecawet als je de afgelopen vijf jaren tweemaal te hard hebt gereden?

Al met al is alertheid geboden. Dat geldt niet alleen bij nieuwe aanvragen, maar ook bij het verlengen van de vergunning. Extra alertheid moet er zijn voor het juist invullen van de aanvraagformulieren. Worden deze per ongeluk niet goed ingevuld, bijvoorbeeld omdat u was vergeten dat u vier jaar geleden twee snelheidsovertredingen hebt begaan en drie jaar geleden een bon hebt gehad omdat u het vuilinis een dag te vroeg had buiten gezet, dan kan de burgemeester van mening zijn dat u hiermee valsheid in geschrifte pleegt.

En valsheid in geschrifte staat in het beleid als reden om te oordelen dat er sprake is van slecht levensgedrag. Ook al was het niet de bedoeling om het formulier onjuist in te vullen!

Tot nu toe heeft de rechtspraak de burgemeester in dergelijke gevallen vrijwel altijd gelijk gegeven. De vraag is hoe de jurisprudentie zich hier verder gaat ontwikkelen, want dat het wringt, dat is wel duidelijk. Tot dat de rechtspraak omgaan is alertheid bij uw 'levensgedrag' en uw 'bedrijfsvoering' echter geboden. En wees secuur bij het invullen van de aanvraagformulieren!