Nieuw handhavingsbeleid Amsterdam

De burgemeester heeft recentelijk nieuw handhavingsbeleid vastgesteld, de Handhavingsstrategie publiek toegankelijke inrichtingen Amsterdam 2012. Aanleiding daarvoor is de bestuurlijke wens om tot een verhoging van de kwaliteit en doelmatigheid van de regelgeving en handhaving in de hele gemeente te komen.

In het beleid worden de volgende uitgangspunten geformuleerd: afname van de toezichtlast, het aantoonbaar beter handhaven van regels, en het toepassen van een uniform en eenduidig toezicht en handhaving.

Voorts is al eerder, in de Horecavisie 2011-2014, vastgelegd dat bij toezicht en handhaving de focus meer moet komen te liggen op de malafide ondernemer en dat de bonafide ondernemer zo min mogelijk moet worden belast met controles.

Voor coffeeshops geldt dat het stappenplan voor dit onderdeel nog niet is aangepast. Er zal in een later stadium een nieuw stappenplan worden opgesteld en in het nieuwe beleid worden ingevoegd. Het oude beleid ten aanzien van coffeeshops geldt derhalve nog. Het nieuwe handhavingsbeleid is per 1 september 2012 in werking getreden.

Afname van de toezichtlast
Het nieuwe beleid stelt de eigen verantwoordelijkheid van de ondernemer centraal. Het is de horecaondernemer die ervoor dient te zorgen dat de zaak geen overlast veroorzaakt voor de omgeving en geen onveilige situaties en andere verstoringen van de openbare orde en het woon- en leefklimaat creëert.

De voorschriften die in de exploitatievergunning voor het horecabedrijf zijn opgenomen dienen volgens het nieuwe beleid daarbij te dienen als leidraad voor hoe de ondernemer zijn verantwoordelijkheid dient in te zetten.

Belangrijk is voorts het ‘lik op stuk’ karakter van het beleid. Er wordt geen individuele waarschuwing meer gegeven na constatering van een overtreding, maar direct een maatregel opgelegd. Het aantal stappen wordt op die manier dus ingekort. Door het inkorten van het traject worden de bestuurlijke administratieve lasten verminderd, aldus de burgemeester.

Drie categorieën overtredingen
Er is een driedeling aangebracht in de overtredingen waarbij de zwaarte van de op te leggen maatregel is afgestemd op het type overtreding. Daarbij is het uitgangspunt dat vergelijkbare typen overtredingen volgens een vergelijkbaar handhavingsstramien worden gehandhaafd. Bij alle categorieën geldt dat bij blijvend overtreden van de regels de horecazaak kan worden gesloten c.q. de exploitatievergunning kan worden ingetrokken voor onbepaalde tijd.

Categorie 1
De eerste categorie betreft de door het stadsdeel aangemerkte standaard overtredingen. Dit zijn bijvoorbeeld het niet aanwezig zijn van een leidinggevende in een alcoholvrij bedrijf, overtreding exploitatievergunning terras en meer speelautomaten dan toegestaan. Deze categorie bevat de overtredingen waarvan de burgemeester verwacht dat een financiële prikkel voldoende zal zijn om herhaling te voorkomen.

Bij overtredingen van categorie 1 zal een last onder dwangsom worden opgelegd met een werkingstermijn van één jaar. Wordt binnen een jaar eenzelfde overtreding geconstateerd dan wordt de dwangsom daadwerkelijk geïnd.

Categorie 2
De overtredingen van categorie 2 worden door de burgemeester ernstiger geacht. Dit zijn bijvoorbeeld overtreding openingstijden, exploitatie in strijd met de vergunning en overlast horeca (inclusief terras). Het opleggen van de eerste stap betreft hier direct een bestuurlijke maatregel te weten beperking van de sluitingstijd met één uur gedurende één week dan wel het intrekken van de exploitatievergunning voor één week. Maatregelen die direct en ingrijpend kunnen worden toegepast derhalve.

Categorie 3
Categorie 3 overtredingen hebben betrekking op de volgens de burgemeester meest ernstige overtredingen, waarbij een bestuurlijke maatregel tot intrekking van de vergunning voor onbepaalde tijd, dan wel sluiting het meest passend zou zijn. Gedacht moet worden aan de exploitatie zonder exploitatievergunning, de exploitatie na weigering, intrekking vergunning of na buiten behandeling stellen van de aanvraag, slachtoffer mensenhandel, etc.

Overigens is in het besluit tot vaststelling van het nieuwe handhavingsbeleid aangegeven dat bij de aanwezigheid van harddrugs een inrichting wordt gesloten en geen van de opgenomen stappenplannen aan de orde komen.

Ingrijpen bij overlast
Het beleid voorziet in de mogelijkheid om direct maatregelen te nemen bij geconstateerde overtredingen. Bij het exploiteren zonder exploitatievergunning is dat nog betrekkelijk eenvoudig, maar hoe zit dat met overlast? Wanneer is nu (werkelijk) sprake van overlast? De grens daarin is lastig aan te geven, met name omdat de exploitatie van een horecazaak altijd een zekere overlast met zich meebrengt. Deze overlast is echter als het ware geaccepteerd bij het toekennen van de bestemming in het bestemmingsplan.

In het beleid is getracht het begrip overlast enigszins in te kleuren. Bij overlast kan gedacht worden aan geluidsoverlast van terrasbezoekers. Overlast van een terras is eerder aanwezig dan wanneer de overlast binnen plaatsvindt volgens de burgemeester. Men moet niet zozeer denken aan een verstoring van de openbare orde, maar om situaties waarin van zodanige overlast sprake is dat het woon- en leefklimaat ter plaatse wordt aangetast.

Dit zegt nog altijd vrij weinig, en is in feite het criterium genoemd in de APV. De vraag blijft dan ook wanneer sprake is van overlast en in hoeverre de gemeente klachten van buren daarbij zal betrekken. Voorwaarde zal evenwel moeten zijn dat de overlast door de gemeente moet worden geconstateerd. Dat kan nog wel eens lastig zijn omdat de politie vaak tijd nodig heeft om ter plaatse te komen en tegen die tijd de overlast al kan zijn opgehouden. Er kan dus wel overlast zijn geweest, maar maatregelen kunnen niet worden opgelegd bij gebreke van een constatering.

Bij constatering van een eerste overtreding wegens overlast wordt de exploitatievergunning voor de horecazaak één week ingetrokken. Bij een tweede overtreding volgt de intrekking van een maand en bij de derde overtreding wordt de vergunning voor onbepaalde tijd ingetrokken. Wanneer de overlast betrekking heeft op de exploitatie van het terras, betreffen de stappen in dit stappenplan alleen de intrekking van de exploitatievergunning voor het terras (dus niet voor de exploitatievergunning voor binnen).

Cumulatie, afwijken van de stappenplannen
De handhavingsstrategie gaat ervan uit dat de ondernemer rekening dient te houden met cumulatie van overtredingen behorende tot eenzelfde categorie. In die gevallen kan volgens de burgemeester een zwaardere maatregel worden toegepast. Het kan dus bijvoorbeeld zo zijn dat er geen leidinggevende aanwezig is en dat er een overtreding van de exploitatievergunning van het terras plaatsvindt (overtredingen categorie 1). In een dergelijk geval kan er een maatregel uit categorie 2 kan worden opgelegd bijvoorbeeld beperking van de sluitingstijd met één uur gedurende één week, in plaats van het opleggen van een dwangsom

De vraag is of de burgemeester ook mag cumuleren ingeval er een overtreding van categorie 1 en categorie 2 heeft plaatsgevonden. Mag hij in die gevallen bijvoorbeeld maatregelen nemen van een hogere categorie of stappen overslaan? Het beleid geeft daarin geen duidelijkheid. Wel is het op zijn minst twijfelachtig of de burgemeester in die gevallen zonder meer maatregelen kan opleggen van een hogere categorie of stappen mag overslaan.

Voorts kan op grond van het beleid de burgemeester maatwerk leveren, indien de individuele situatie daarom vraagt. In die gevallen kan gemotiveerd worden afgeweken van de voor de overtreding geldende maatregel uit het stappenplan. De ernst van de overtreding en/of de mate waarin overlast wordt veroorzaakt kunnen aanleiding zijn om een zwaardere maatregel op te leggen dan behorend bij de categorie overtreding. Oftewel de burgemeester krijgt de vrijheid om in bepaalde gevallen naar eigen inzicht maatregelen te treffen. De praktijk zal moeten uitwijzen op welke wijze de burgemeester van die vrijheid gebruik maakt. Uiteraard zal dat goed moeten worden gemotiveerd.

Verjaringstermijn
Er is in de handhavingsstrategie verjaringstermijn gehanteerd van één jaar voor alle gevallen, behalve discriminatie. Daarvoor geldt een termijn van 3 jaar.. Dat betekent dat indien een jaar (geen kalenderjaar) is verstreken na de laatste overtreding, zonder dat sprake is van een opvolgende overtreding voor hetzelfde feit, de ondernemer met een schone lei begint. Volgt na afloop van een jaar opnieuw een overtreding voor hetzelfde feit dan wordt weer de eerste stap opgelegd.

De burgemeester meent voor dit relatief zware handhavingsregime te kunnen kiezen omdat in zijn ogen hiermee goed gedrag na een jaar wordt en kan worden beloond.

Overgangsregeling
De maatregelen van de strategie wijken op een aantal punten sterk af van het voorheen geldende beleid. In dat licht heeft de burgemeester ervoor gekozen om bij een eerstvolgende overtreding op grond van het nieuwe handhavingsbeleid stap 1 van de nieuwe strategie op te leggen. In feite houdt dat in dat de ondernemers die al enkele stappen op grond van het oude stappenplan opgelegd hebben gekregen met een schone lei beginnen. Uitzondering daarop zijn de lopende zaken die zich reeds in een stap bevinden die een bezwaar- of beroepsprocedure tot gevolg heeft gehad. In deze gevallen begint men niet per definitie met een schone lei.

Het nieuwe handhavingsbeleid in de media
Er is onlangs in het Parool een lijst verschenen van horecazaken die door de gemeente als ‘notoire overtreders’ worden aangemerkt. Deze zijn met naam en faam genoemd. Meester Advocaten heeft onlangs een verzoek gedaan om de gegevens van deze notoire overtreders te ontvangen om te bekijken of deze inderdaad de overtredingen hebben begaan waarvan de burgemeester stelt dat zij deze zouden hebben begaan. Op dit verzoek is door het stadsdeel nog niet gereageerd.

Voorts is door de burgemeester in de media aangegeven dat geen maatregelen worden opgelegd wegens ‘futiliteiten’. Waarschijnlijk bedoelt de burgemeester daarmee dat hij het handhavingsbeleid niet zal inzetten bij overtredingen die formeel wel ingrijpen zouden kunnen wettigen, maar zo klein zijn dat het niet de moeite waard is. De vraag is uiteraard welk type overtredingen dat kunnen zijn. Gaat dat om overtreding van de sluitingstijd met een paar minuten? Het overschrijden van de terrasgrenzen met een halve stoel? Ook hierover heeft Meester Advocaten duidelijkheid gevraagd van de burgemeester en vooralsnog niet gekregen.

Tips:

• Wees ervan bewust dat er sprake is van nieuw handhavingsbeleid, met de mogelijkheid voor de burgemeester om direct ingrijpende maatregelen te nemen.
• Alle ondernemers zitten in feite in stap 0. Alle bestaande horecaondernemers hebben immers een brief gekregen waarbij ze op de hoogte zijn gesteld van het nieuwe beleid, en van de mogelijkheid die de burgemeester heeft om direct maatregelen te nemen.
• In het beleid is aangegeven dat er cumulatie kan plaatsvinden van overtredingen. Dit houdt in dat indien er één of 2 overtredingen zijn begaan uit eenzelfde categorie, er een maatregel kan worden opgelegd uit een hogere categorie. Voor 2 relatief kleine, of zoals de burgemeester aangeeft standaard overtredingen, kan dus een stevige maatregel worden opgelegd.
• In de media heeft de burgemeester aangegeven niet te zullen handhaven bij “futiliteiten”. Mogelijk kan daarbij gedacht worden aan het overtreden van de sluitingstijd met een paar minuten of iets van dien aard. Dit is evenwel niet in het beleid opgenomen. Uit de praktijk zal dan ook moeten blijken hoe de burgemeester daar invulling aan geeft. Mogelijk geeft de burgemeester daar in een later stadium meer duidelijkheid over.