Raad van State kritischer op burgemeester bij beoordeling 'levensgedrag' van horecaexploitanten
Een burgemeester kan een horecavergunning weigeren omdat hij van mening is dat de exploitant 'in enig opzicht van slecht levensgedrag is'. Deze beoordeling strekt er toe om het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde in het verleden dat de burgemeester een (zeer) ruime beoordelingsruimte heeft om tot het oordeel 'in enig opzicht van slecht levensgedrag' te komen.
In een recente uitspraak van 25 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:1493) slaat de Afdeling echter nieuwe piketpaaltjes bij de grenzen van die beoordelingsruimte.
In de betreffende kwestie had de burgemeester van Loon op Zand een horecavergunning geweigerd vanwege het oordeel dat de exploitant in enig opzicht van slecht levensgedrag was. De burgemeester verdedigde dit weigeringsbesluit met een verwijzing naar de (voorheen) vaste jurisprudentie van de Afdeling dat er geen beperkingen zijn aan de feiten en omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken en dat deze feiten en omstandigheden ook niet aan de exploitatie van een horecabedrijf gerelateerd hoeven te zijn. Verder stelde de burgemeester dat de relevantie van die feiten en omstandigheden niet in tijd beperkt hoeven te zijn.
Anders dan voorheen is de Afdeling nu echter van mening dat vanwege het specialiteitsbeginsel de feiten en omstandigheden die worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag van de vergunninghouder wel relevant moeten zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. De betreffende feiten en omstandigheden moeten volgens de Afdeling verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de openbare orde en het woon- en leefklimaat.
Als een burgemeester zijn levensgedrag aan een exploitant wil tegenwerpen moet er in ieder geval gemotiveerd worden:
- waarom de betreffende feiten en omstandigheden relevant zijn voor de exploitatie van het horecabedrijf;
- hoe de exploitant vooraf had kunnen weten dat hij vanwege de betreffende feiten en omstandigheden niet aan de voorwaarde van goed levensgedrag voldoet (nadere invulling van het evidentiecriterium);
- waarom de feiten en omstandigheden niet gering zijn en waarom zij ondanks tijdsverloop nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van de exploitant om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen.
De Afdeling stelt met deze uitspraak dus nadrukkelijk zwaardere eisen aan de motivering van de besluiten van een burgemeester waarin deze een horecavergunning weigert op grond van 'slecht levensgedrag'. Dit alles is onder ander het gevolg van een verdergaande toetsing van de Afdeling aan artikel 10 van de Europese Dienstenrichtlijn en het specialiteitsbeginsel.
Overigens geldt deze wijziging van jurisprudentie met name voor burgemeesters die geen vastgesteld beleid hebben met daarin toetsingscriteria voor de beoordeling van de levensgedrag-eis. Is er wel beleid met criteria ten aanzien van de beoordeling van het levensgedrag van een exploitant/leidinggevende, dan wordt dit geacht te voldoen aan artikel 10 van de Dienstenrichtlijn en zou een verwijzing naar dit beleid (in geval van een weigering vanwege slecht levensgedrag) dan kunnen volstaan.
Uiteraard moet dan wel getoetst worden of het beleid juist wordt toegepast. Ook wordt dan de vraag relevant of het beleid wel de exceptieve toetsing van de bestuursrechter kan doorstaan. De eerste burgemeesters die beleid hebben geformuleerd om levensgedrag te kunnen toetsen lijken er voor te hebben gekozen om vrijwel alle denkbare overtredingen en misdrijven in het beleid op te nemen als zijnde 'relevant voor de exploitatie van een horecabedrijf'.
Heeft een horecaondernemer bijvoorbeeld drie jaar geleden een boete gekregen voor het rijden op een fiets zonder licht, dan wordt hem dat in het beleid net zo zwaar aangerekend als een geweldsmisdrijf in een café. Er is dan dus wel sprake van vooraf kenbaar beleid, maar nog steeds blijft het de vraag of dit beleid de exceptieve toets van de bestuursrechter kan doorstaan als een vergunning wordt geweigerd vanwege de genoemde overtreding van de Wegenverkeerswet.
Ook is nog onduidelijk of deze recente uitspraak tevens gevolgen heeft voor de eveneens door de burgemeester uitgevoerde beoordeling bij het verlenen van een horecavergunning of er sprake is van een 'slechte bedrijfsvoering'. Over het algemeen was de jurisprudentie over 'slechte bedrijfsvoering' redelijk analoog aan die over 'slecht levensgedrag', maar uiteraard niet volledig gelijk. Het lijkt echter te verwachten dat de belangrijkste eisen die de Afdeling aan de motivering van een weigeringsbesluit op grond van levensgedrag ook voor de bedrijfsvoering gaan gelden.
Tot slot; de uitspraak van de Afdeling van 25 mei jl. is wederom een breuk(je) met de eerdere jurisprudentie waarbij de burgemeester min of meer vrij spel had bij de beoordeling van het levensgedrag van een horeca-exploitant. De vraag is hoe dit in Loon op Zand verder uitpakt. De Afdeling heeft zich immers inhoudelijk niet uitgesproken over de (weging van) de betreffende feiten en omstandigheden van dat geval (onder andere een ingetrokken strafbeschikking vanwege wederspanningheid). De burgemeester is opgedragen het weigeringsbesluit conform de genoemde vereisten opnieuw te motiveren.
Blijft de burgemeester ook in heroverweging bij het weigeringsbesluit dan zal de Afdeling zich mogelijk over de vraag moeten buigen of die motivering voldoende draagkrachtig is en of aan de geformuleerde criteria wordt voldaan.
Voor nu is in ieder geval duidelijk dat een burgemeester niet meer al te lichtzinnig tot een weigeringsbesluit vanwege (vermeend) slecht levensgedrag kan komen. Wederom een steentje in de levensgedragvijver.